הפקעת קרקעות - של מי הקרקע הזאת? 

הפקיעו לכם קרקע שהיתה בבעלותכם? מומלץ לבדוק אם התקיימו כל התנאים המאפשרים לרשות להפקיע. כדאי דלא להניח מראש שההפקעה חוקית.

לא הראש היהודי המציא את הפקעת הקרקעות הפרטיות לטובת המדינה. כמעט לכל מדינה יש סמכות להפקיע קרקעות המצויות בבעלות פרטית, דהיינו - "להלאים" אותן. מטבע הדברים קיים ביקוש גדל והולך לקרקע, כשמנגד ההיצע נותר קבוע, כך שהאזרח נדרש לוויתורים גדלים והולכים על קניינו לטובת הכלל.

בישראל המודרנית למעלה מ-90%(!) משטח הקרקעות שייך למינהל מקרקעי ישראל. שני[1] חיקוקים עיקריים מסדירים את הפקעת הקרקעות הזו: הראשון - פקודת הקרקעות[2] - חקיקה מנדטורית שלא שונתה משנת 1943 ומסמיכה את שר האוצר "לרכוש" בעלות בקרקע ל"צורכי ציבור". החיקוק השני הוא חוק התכנון והבנייה[3] משנת 1965 המאפשר לוועדה מקומית להפקיע מקרקעין ל..."צורכי ציבור".

כאן נשאלת השאלה מהם צורכי ציבור, מאחר שפה טמון מכרה הזהב השלטוני האמיתי. מדובר ברשימה ארוכה, רחבה ופתוחה. שני החיקוקים הנ"ל מקימים למעשה שתי דרכים חלופיות המאפשרות הפקעה בהתאם לנוחיות הרשות. בדרך כלל תבוצע ההפקעה באמצעות חוק התכנון והבנייה המאפשר לרשות להפקיע את הקרקע ללא תמורה בסייגים שידונו בהמשך. כאשר לא ניתן לעשות כן תעשה הרשות שימוש בפקודת המקרקעין, שתאלץ אותה "לרכוש" את הקרקע.

מכרה הזהב של הרשויות
רשויות מקומיות שונות הפכו כאמור את העניין למכרה זהב. הן מפקיעות קרקעות מבעליהן בנימוק של "צורך ציבורי" כאשר הלכה למעשה עומדים מאחורי אותו "צורך" אינטרסים כלכליים של הרשות או של בעלי עניין שונים. כבר אירעו מקרים בהם הציעה הרשות שהפקיעה את הקרקע להשיבה לבעליה המקוריים במחיר מלא או תמורת תשלומים כיד הדמיון.
אחד מהכלים השימושיים (והבודדים) העומדים לרשות האזרח היא טענת "שיהוי", הנסמכת על נטייתן של הרשויות להפקיע קודם וביד רחבה ולעשות אחר-כך. כאשר מתברר בדיעבד כי קרקע שהופקעה לא שימשה בפועל למטרה שלשמה הופקעה, ניתן יהא לטעון ל"שיהוי"[4]. קרי: מאחר והרשות לא עשתה שימוש בקרקע למטרה לשמה הופקעה מלכתחילה, עליה להשיבה לבעליה המקוריים. זאת גם אם עד לאותה עת כבר הועברה הקרקע לבעלות הרשות המפקיעה[5].

ניתן גם לטעון כנגד ההפקעה כאשר הרשות עשתה שימוש בקרקע למטרה שלשמה הופקעה, אך השימוש הופסק או שהקרקע אינה נדרשת עוד[6] לאותה מטרה. ההלכה, שנקבעה לאור חוק יסוד כבוד האדם וחירותו ועקרון חופש הקניין, היא כי כאשר פוקעת המטרה הציבורית לשמה הופקעה הקרקע יש להשיבה לבעליה המקוריים. עם זאת, אין בכך כדי לשלול את זכותה של הרשות להפקיע הקרקע ללא דיחוי לצורך ציבורי אחר. כך למשל כבר הוכרה המטרה של "בניין ירושלים" כצורך ציבורי.

כיום חלוקה הפסיקה באשר לשאלה אם הפקעת קרקע למטרת בנייה פרטית (שכונות מגורים, מבני מסחר) ראויה. ההלכה שהיתה נהוגה עד כה מורה כי מטרת "יעילות כלכלית", כלומר - הוצאת פרויקט גדול אל הפועל באמצעות הפקעה והפשרה לבנייה, מצדיקה את הפקעת הקרקע מידי בעליה.

לעומת אותה הלכה, החלה הדעה הנגדית צוברת משקל בשנים האחרונות. דעה זו אומרת כי יש לאפשר לבעל הקרקע המקורי להוציא את הפרויקט לפועל בעצמו, או לתת לו אפשרות ליטול חלק בפרויקט. בית-המשפט עצמו כבר הכיר בקשר שבין אדם לקרקע - קשר שאינו בא לביטוי רק בשוויה הכלכלי של זכות הבעלות בקרקע.
מבחינת ההיבט הפרוצדוראלי נקבע[7] כי כדי שתוכל הרשות לקבל צו מבית-המשפט[8] המתיר לה להפקיע מקרקעין מכוח פקודת הקרקעות עליה לעמוד ב-4 תנאים:
"אחד, כי פורסמה ברשומות הודעה על הכוונה להפקיע את המקרקעין לפי סעיף 5 לפקודה; שניים, כי פורסמה ברשומות הודעה למסירת החזקה במקרקעין לפי סעיף 7(1) לפקודה; שלושה, כי הגיע המועד שנקבע בהודעה שניתנה לפי סעיף 7(1) לפקודה לתפיסת החזקה; וארבעה, כי הבעלים או המחזיקים מסרבים להרשות לרשות המפקיעה לתפוס את החזקה. למודי-ניסיון, וביודענו כי אין כלל שיוצאים אינם מלווים אותו בדרכו, נוסיף כי במקרים מיוחדים וחריגים אפשר ניתן יהא להעלות טענות-הגנה ממשפחת טענות החריגה מסמכות או ממשפחה קרובה למשפחה זו. ואולם בכפוף לסייג זה, די בהוכחת ארבעה התנאים והרשות המפקיעה תזכה בצו לפי סעיף 8 לפקודה"

עד 40% הפקעה בלא פיצוי
חוק התכנון והבנייה מאפשר להפקיע עד ל-40% משטח הקרקע בלא תשלום פיצוי כלשהו לבעליה. זו גם הסיבה שרשויות שבחרו להפקיע את הקרקע כולה פיצו את בעליה בשווי של 60% מערכה בלבד. בית-המשפט, כשחוק יסוד כבוד האדם וחירותו ועקרון חופש הקניין למול עיניו, שם סוף בשנים האחרונות למדיניות זו וקבע כי כאשר מופקעת הקרקע בשלמותה ישולם פיצוי על-פי שוויה המלא[9] בלא כל קיזוז. רשויות רבות מפקיעות באופן כמעט אוטומטי את ה-40% הפטורים מפיצוי, כמעט מכל קרקע. רק לאחר מכן נשקל ברצינות מה ייעשה בהם.

המסקנה, כמו במקרים אחרים, היא שכדאי לבדוק היטב הן בטרם ההפקעה והן לאחריה אם התקיימו כל התנאים המאפשרים לרשות להפקיע. גם אם התייעצתם בבעל מקצוע, ונמסר לכם כי התקיימו לכאורה כל התנאים הנדרשים וההפקעה הינה כדין, כדאי לעקוב אחר השימוש הנעשה בקרקע במשך השנים.

במקרים רבים, כמו תמיד, ניזוקים אזרחים תמימים שאיבדו דונמים רבים של קרקעות בשל מדיניות הפקעות פרועה שנוהגות הרשויות על חשבונם. כדאי שלא לזלזל בבדיקת העניין באופן מקצועי גם אם ההפקעה התרחשה לפני 20 ו-30 שנים. אותן קרקעות עשויות היו לעלות בערכן מאז עשרות מונים ולהצדיק את ההשקעה בבדיקת הנושא




[1] חיקוק נוסף, בו נעשה שימוש מועט יותר הינו פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח) 1943
[2] סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943
[3] לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1995
[4] בג"צ 174/88 אמיתי נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה,פ"ד מב(4) 89 שם נקבע כי הלכה היא כי מקום בו הפקיעה הרשות קרקע והשתהתה במימוש ייעוד ההפקעה, ניתן לבטל את יעוד ההפקעה
[5] בג"צ 2739/95 מחול נ' שר האוצר, פ"ד נ(1) 309
[6] בג"צ 2390/96 קרסיק ואח' נ' מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל ואח', פ"ד נה (2) 625, 698 שם אף נקבע על-ידי כב' השופט חשין כי "במגזר ההפקעות מצויים אנו כיום בעיצומו של מעבר מדוקטרינה לדוקטרינה; מדוקטרינת המעשה מנתק הזיקה לדוקטרינת הפעילות שומרת הזיקה; מדוקטרינה המורה כי במעשה הפקעה מתנתק בעלים לעולמים מקניינו, לדוקטרינה המורה כי בעלים של קרקע שהופקעה ממשיך לשמור על זיקה לקרקע גם לאחר הפקעתה, דוקטרינה המכפיפה את הקרקע המופקעת למשטר של 'קניין ציבורי'. פירוש הדברים הוא שלפי הדוקטרינה הבוקעת נגד עינינו, הרשות המפקיעה אינה רשאית ואינה מוסמכת לעשות בקרקע המופקעת ככל העולה על רוחה - משל היותה בעלים פרטי - וכפופה היא למשטר של שימושים ציבוריים מסויימים בקרקע. אכן, צמידותה של קרקע מופקעת לייעוד ציבורי עשוייה שתתחייב מזכות הקניין של הפרט, וזכותו של הפרט ראוי לה כי תעמוד לו - על דרך העיקרון - והקרקע תחזור לחזקתו משתם השימוש הציבורי בה. עם חלוף המטרה הציבורית חולפת עמה גם הלגיטימיות של המשך החזקת הקרקע בידי הרשות, ובבעלותה" וראו גם פסק-דינו של בית-המשפט לעניינים מנהליים בחיפה מיום 21/2/04 בעמנ 343/03 הועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה נ' חברת החשמל לישראל בע"מ גם שם נקבע כי "ההפקעה מקנה למפקיע את הבעלות בקרקע, אך היא גם מגבילה את הרשות המפקיעה בכך שעליה להשתמש במקרקעין המופקעים למטרה ציבורית שעמדה ביסוד ההפקעה או למטרה ציבורית אחרת שאינה עומדת בניגוד ברור למטרת ההפקעה. "גם לאחר השלמת הליכי ההפקעה ולאחר הקניית המקרקעין לרשות המפקיעה, עדיין עליה לפעול במתחם הסבירות בבואה לעשות בהם שימוש, ואין היא רשאית להשתמש בהם כאילו לא נרכשו בדרך של הפקעה. משחלפה המטרה הציבורית מן העולם, יש להשיב את המקרקעין לבעליהם, אם רצונו בכך" (אריה קמר, דיני הפקעת מקרקעין, מהדורה שישית, הוצאת מירב, עמ' 25). אך, שאלה היא עד מתי נאמר כי מיגבלה זו חלה על הרשות המפקיעה. לא מדובר, כך נראה לי, במגבלה העומדת בעינה לנצח. הדבר עשוי להיות קשור לא רק לפרק הזמן שחלף מאז ההפקעה אלא גם לנסיבות נוספות הקשורות לזיקה שבין ההפקעה לבעלי הקרקע המופקעת, ולניתוקה"
[7] עא 396/98 מדינת ישראל נ' פז - חברת נפט בע"מ, פסק-דין של בית-המשפט העליון מיום 16/2/04 וראו גם פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי בירושלים מיום 29/12/03 בהפ 2136/03 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים נ' מוחמד טאהר עבד אלחי אלנתשה
[8] סעיף 8 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943
[9] ע"א 5546/97 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה קריית-אתא נ' חנה הולצמן, פ"ד נה(4) 629 שם קבעה כב' השופטת דליה דורנר כי "הן לאור כוונת הכנסת והן לאור עקרונות חוקתיים שהתחזקו עם חקיקת חוק היסוד, המורים כי חוק לא יפורש כפוגע בזכות אלא ככל שהפגיעה היא במידה שאינה עולה על הנדרש, הפירוש שמן הדין לאמץ הוא כי הסמכות להפחית פיצוים בגין הפקעת קרקע לצורכי ציבור אינה חלה כאשר המגרש מופקע בשלמותו". הלכה דומה נקבעה גם בפסק-דינה של כב' השופטת דרורה פלפל מיום 19/8/03 בעניין הפקעה מכוח פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח) 1943 בת.א. 3357/98 (מחוזי-ת"א) אמנון כהן שור ,רחל כהן-שור נ' מדינת ישראל משרד התשתיות הלאומית מחלקת עבודות. זאת חרף העובדה שאותה פקודה מתירה במפורש קיזוז החלק הפטור (25% בפקודה זו) מהסכום המשולם. במסגרת פסק-דין זה צומצם שיקול דעתה של הרשות המנהלית לקיזוז אותו חלק מהפיצוי לאור חוק יסוד כבוד האדם וחירותו.